Федеральный государственный пробирный надзор предлагается данным законопроектом внести в число исключений, при которых не применяются нормы 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации проверок и защищающие проверяемых лиц при их проведении. Норма, исключающая защиту юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного пробирного надзора, прописана также и в части законопроекта, касающегося изменений в ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (пункт 4 статьи 261). Ее дополняет другая норма законопроекта – пункт 7 статьи 261: «Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц уполномоченного федерального органа исполнительной власти, возмещению не подлежит».
Вывод любого контроля за пределы юрисдикции закона, защищающего контролируемого, безусловно является шагом, повышающим коррупциогенность контроля.
Нормами пункта 2 статьи 13 Федерального закона предлагается установить, что «Опробование, анализ и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, осуществляет государственное учреждение, подведомственное федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему федеральный государственный пробирный надзор».
Фактически это означает сохранение на будущее режима постоянного государственного контроля и даже упрочнение государственной монополии на опробование и клеймение ювелирных изделий при сохранении обязательного характера этих действий для основной части ювелирной продукции.
В законопроекте предлагается заменить по тексту всего Федерального закона термин «специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти» на термин «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в установленной сфере». Новая формулировка предусматривает наличие федерального органа не «уполномоченного» выполнять функции, как ранее, (например, Министерства финансов или Роспотребнадзора), а органа, специально образованного для этих целей. Подобным федеральным органом может быть только Федеральная служба по контролю (надзору). В данном случае – в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней. Таким образом, за этим органом фиксируется исключительная монополия по опробованию и клеймению ювелирных изделий государственным клеймом. При этом по умолчанию игнорируется, что в Казахстане, т.е. у партнеров по Таможенному союзу, Пробирная палата – вообще частная лаборатория.
Законопроектом блокируется любая возможность создания конкуренции в оказанию бизнесу услуги по опробованию и клеймению. Хотя, например, в Роспотребнадзоре уже сегодня рассматривается возможность конкурентного оказания ювелирному бизнесу услуги по опробованию и клеймению ювелирных изделий. Безусловно, любая монополия несет в отрасль повышенные коррупционные риски.
Следует заметить, что в итоговом документе совещания в «Деловой России» от 19 апреля 2011 года, на котором обсуждался проект Минфина образования Федеральной службы по контролю в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней, было обращение создать федеральный орган не по контролю, а по поддержке отрасли. Таковым могло бы быть Федеральное агентство по поддержке сферы драгоценных металлов и драгоценных камней. Однако, спустя год, вновь заходит речь об образовании нового контрольного органа.
Законопроект содержит ряд антикоррупционных предложений по введению в ФЗ некоторых норм, однако эти предложения не являются новаторскими.
Во-первых, это перевод на добровольный режим клеймения серебряных изделий массой до трех грамм и ювелирных изделий, поставляемых на экспорт (аналогичный по содержанию законопроект № 318686-4 рассматривается в Государственной Деме с 08 июля 2006 года).
Во-вторых, это изменения, исключающие сдачу на аффинаж обратимых отходов драгоценных металлов (аналогичный по содержанию законопроект № 388098-5 рассматривается в Государственной Деме с 08 июня 2010 года).
В-третьих, это устранение требований для частных компаний по транспортировке драгоценностей транспортом, оборудованным соответствующими техническими средствами, в сопровождении вооруженной охраны. Такой законопроект в Государственную Думу еще не внесен, но неадекватность реалиям действующей нормы закона в условиях наличия практически полностью частного бизнеса в отрасли очевидна и шансы соответствующего законопроекта на прохождение были бы очень высоки, и, кроме того, реально контролировать соблюдение этой нормы крайне проблематично, из-за чего она повсеместно и очень масштабно нарушается.
В законопроект не включены такие важные в антикоррупционном плане нормы, как гарантии выполнения опробования и клеймения ювелирных изделий в режиме «день-в день» (или хотя бы закрепление ранее практиковавшихся 3-х дней) и прямой запрет на применение в процессе экспертизы ювелирных изделий разрушающего контроля, который позволяет сегодня уничтожать до 1% всей представленной на клеймение ювелирной продукции.
Нормы законопроекта по скупаемому лому и отходам драгоценных металлов совершенно не соответствует реалиям сегодняшней действительности, и могут привести к вероятным трудностям у организаций, имеющих технологическую возможность осуществлять переработку драгоценных металлов, но в силу предлагаемых законодательных ограничений, не имеющих возможность осуществлять скупку.
Законопроект прописывает норму, по которой Правительство Российской Федерации устанавливает пробы драгоценных металлов (подпункт 5 статьи 11). В то же время, рыночные отношения требуют быстроты и гибкости производителя для обеспечения конкурентоспособности на рынке, и далеко не всегда утверждаемый Правительством перечень разрешенных проб соответствует рыночным потребностям. Но любые нормы, не соответствующие рыночным реалиям, в конечном итоге усиливают коррупционную опасность правоприменения.
Новации, которые можно трактовать двояко, есть в пункте 5 статьи 261: «В отношении отдельных юридических лиц, добывающих, производящих, перерабатывающих и использующих драгоценные металлы и драгоценные камни, устанавливается режим постоянного государственного контроля». Т.е. постоянный контроль с неясным режимом, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, и не для всех участников рынка, а для того перечня лиц, что устанавливаются также Правительством (норма в том же пункте). Любые неясности и неоднозначности нормативно-правовой базы способствуют усилению коррупциогенности
Законопроект предлагает и другие неоднозначные в трактовке нормы. Например, в п.2. статьи 10 предлагается закрепить за госрегулированием организацию государственного контроля за ценами на драгоценные камни путем утверждения классификаторов и прейскурантов цен, но при этом из ФЗ удаляется слово «обязательных». Непонятно, означает ли это, что теперь данные нормы будут носить рекомендательный характер.
В законопроекте удаляется прежняя норма того же п.2. статьи 10 об особом порядке таможенного контроля за ввозом на территорию Российской Федерации и вывозом с территории Российской Федерации драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них. Данную предлагаемую норму можно рассматривать и как ликвидацию ныне действующих специальных таможенных постов.
Очевидно, что все затраты на усиление федерального государственного пробирного надзора лягут на бизнес, т.е. на себестоимость и конечную цену товара. Введение данных норм приведет к ситуации, в которой ювелирные организации окажутся в условиях, не соответствующих антимонопольному законодательству, и препятствующих ведению хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики, что дополнительно повысит коррупциогенность в отрасли.
Технически собрать с бизнеса деньги на усиление пробирного надзора в условиях полного отсутствия конкуренции из-за монополии государства на опробование и клеймение позволяет Налоговый кодекс (Статья 333.31.). Однако уже сегодня в условиях резкого удорожания драгоценных металлов на рынке наблюдается недостаточная покупательская способность населения. Дальнейшее усиление надзора, влекущее удорожание продукции, в конечном итоге приведет к сужению рынка. Причем для недорогих изделий, в которых доля затрат на надзор будут более значимой – к особенно существенному сужению рынка. А именно этот сегмент ювелирной продукции наиболее востребован в кризисные периоды.
Соответственно, от новой редакции Федерального закона могут пострадать и интересы государства, т.к. сужение рынка неизбежно сократит налогооблагаемую базу. Вероятно, увеличится «теневая доля» участников рынка, не желающих обслуживать подорожавший надзор.
Таким образом, основным лейтмотивом законопроекта является закрепление монопольного положения федерального пробирного надзора и фактическое пресечение возможности создания конкуренции в сфере оказания услуг по опробованию и клеймению ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов. Как следствие, сохранение и усиление монополии приведет к повышению административных барьеров в данном секторе экономики.
На основании вышеизложенного, законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части внесения изменений в ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в целом рассматривается как коррупциогенно опасный и не может быть поддержан.
В то же время, в законопроекте предлагается ряд отдельных норм, способствующих снижению коррупциогенности, введение которых «Деловая Россия» одобряет. Это:
пункт 10 Статьи 2 законопроекта (внесение изменений в статью 13 ФЗ);
подпункт б) пункта 19 Статьи 2 законопроекта (внесение изменений в п.3. статьи 29 ФЗ).
Для анализа на предмет выявления положений, вводящих избыточные административные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, способствующих возникновению необоснованных расходов у предпринимателей или у бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, «Деловая Россия» рекомендует направить данный законопроект в Министерство экономического развития Российской Федерации для прохождения процедуры оценки регулирующего воздействия.