К дискуссии о будущем пробирного надзора

Споры вокруг проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства о драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее - Законопроект) не утихли даже после того, когда Законопроект был разработан. Подготовка документа велась в целях приведения Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в соответствие с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Цели, которые ставили разработчики указанного документа, должны были иметь позитивные социально-экономические последствия как с точки зрения снижения уровня криминализации российской экономики, поскольку Законопроект структурирует систему государственного контроля (надзора) в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, так и с точки зрения защиты интересов потребителей и предпринимателей. Не говоря уже о том, что разработка указанного Законопроекта началась после соответствующего поручения Председателя Правительства Российской Федерации. С учетом мнения организаций, работающих в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней текст Законопроекта был разработан, но после определенных «лоббистских действий» ряда некоммерческих организаций ювелирного сектора принятие Законопроекта было серьезно затруднено.

Как часто бывает, обсуждение Законопроекта стало наглядным примером того, как преследующие свои коньюктурные интересы оппоненты прибегают к неконструктивной критике. В таких случаях цель определяет средства, невнятность возражений которых различима даже при беглом анализе документа.

Выступая с критикой самой системы государственного контроля, некоторые представители организаций, выдающих себя за «представителей отрасли», не стесняются в выражениях. Они предпочитают такие фразы, как «законопроект … ставит ювелирную и гранильную отрасль на грань краха», «драконовская формулировка», «кошмарить бизнес» и так далее. Очевидно, что за громкими красивыми словами скрывается желание противников Законопроекта (и, как следствие, системы пробирного надзора) манипулировать в своих целях аудиторией.

Чтобы это понять, достаточно ознакомиться с мнением президента НП «Гильдия производителей бриллиантов и ювелирных изделий Республика Саха (Якутия)» Василия Власова, опубликованном в 11-м номере журнала «Драгоценные металлы. Драгоценные камни» за 2012 год.

В статье, автором которой и является господин Власов, подвергнут критике тот самый Законопроект. Если не знать сути дела, то, отчасти, можно довериться мнению эксперта. В реальности же, автор статьи, видимо, не удосужился прочитать текст самого Законопроекта, размещенного на сайтах Министерства финансов Российской Федерации, Минэкономразвития России, кроме того, в статье вообще много небрежных сравнений и общих рассуждений. Руководитель Партнерства выступает также от имени «ювелирного сообщества России», хотя по поданным ФКУ «Пробирная палата России» все организации входящие в уже упомянутое Некоммерческое партнерство, едва ли составляют половину процента от производимой ювелирной продукции в России (0,46%), что, разумеется, не отнимает у него права выступать в печати с собственным мнением.

Получается парадоксальная ситуация: президент гильдии критикует Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства о драгоценных металлах и драгоценных камнях». При этом он перечисляет якобы «драконовские формулировки», которые, по его мнению, должны поставить отрасль «на грань краха». Абсурд в том, что эти формулировки авторы законопроекта взяли из действующего закона № 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который как раз и нацелен на либерализацию госконтроля. К тому же, подписываясь в своей некомпетентности, автор сам признает этот факт, говоря, что 294-ФЗ не позволяет контролирующим органам «кошмарить бизнес».

Ситуация стала в некотором смысле показательной – отдельные представители бизнес-сообщества, не желающие прислушиваться к тому, о чем пытаются сказать им власти, огульно критикуют любую инициативу, даже если она направлена на удовлетворение нужд добросовестных производителей, продавцов, импортеров ювелирных изделий. Впрочем, давайте посмотрим, к каким аргументам прибегают оппоненты Законопроекта, и насколько справедлива их критика.

Больше всего автору статьи не понравилось изменение формулировки, определяющей цель пробирного надзора, которая в новом законопроекте звучала как деятельность «…направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями».

Действительно, существующий закон говорит, что пробирный контроль создан для «…защиты прав потребителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, прав изготовителей этих изделий от недобросовестной конкуренции, а также в целях защиты интересов государства…». Надо признать, что формулировка действующего закона носит декларативный характер. Ее новый вариант расшифровывает то, каким образом будут защищены права потребителей. Авторы законопроекта привели определение целей пробирного контроля в соответствие с 294-ФЗ, определяющим государственный контроль как «деятельность уполномоченных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями». Собственно, данная претензия представителей бизнес-сообщества содержится в законе, на который они ссылаются.

В своей «разоблачительной» статье господин Власов сетует на то, что авторы законопроекта «предлагают создать еще одну федеральную государственную службу по госконтролю за ювелирами и огранщиками, которой предлагают дать права по проведению внезапных внеплановых проверок без согласия Прокуратуры и без уведомления проверяемого завода или предпринимателя». Также он возмущен тем, что «при этом им (контролирующим органам – примеч. ДМДК) предлагается дать право изымать часть или всю продукцию, сырья, получать бухгалтерские и иные документы, содержать на заводе и за счет завода своего постоянного представителя».

Все тот же либеральный 294-ФЗ, защищающий права предпринимателей, определяет, что «проверка – совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами». И тут же дается определение мероприятиям по контролю, что это ничто иное, как «действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции ….».

Что касается создания еще одной федеральной государственной службы по госконтролю за ювелирами и огранщиками, то ни в одной редакции Законопроекта не написано, что должна быть создана служба. Говорится о том, что контролировать отрасль должен федеральный орган. Это означает, что этими полномочиями может быть наделен уже существующий орган.

Также автору статьи режет слух фраза «без уведомления проверяемого», понимаемая им как основания для произвольных и ничем не обоснованных проверок ювелиров. Однако в том же 294 ФЗ в статье 10 четко прописаны все основания для проведения внеплановых проверок, а также и процедура их проведения. Ни о каких произвольных проверках в принципе не может идти речь.

 И сегодняшняя ситуация на розничном рынке, некоторыми представители бизнес-сообщества рассматривается как определенное благо, они не хотят терять бесконтрольное настоящее. Видимо, отсутствие госконтроля на розничном рынке устраивает автора упомянутой статьи. В то же время, если пойти в этой части навстречу критикам Законопроекта, то госконтроль окончательно утратит свои функции. Проверки будут лишены смысла, если их будут проводить, заранее уведомляя юридическое лицо или ИП. К примеру, убрать с прилавка изделия без клейма не составит труда.

Еще одна инициатива, которую активно продвигают некоторые участники рынка– это либерализация оборота лома и отходов драгметаллов, и ликвидация исключительного права аффинажных заводов на производство драгоценного металла.

Вряд ли для игроков ювелирного рынка является тайной, что в стране практически остановлена борьба с незаконным аффинажем. А это не что иное, как увеличение нелегального оборота драгоценных металлов. Дальнейшее ослабление госконтроля в этой сфере, за которое так переживают отдельные участники бизнес-сообщества, неминуемо создаст реальную угрозу ее криминализации.

Лишившись контроля, государство автоматически теряет возможность не только отслеживать источники происхождения металла, но и бороться с нелегально ввозимыми на предприятия импортными по происхождению изделиями для дальнейшей легализации уже как якобы произведенными на территории России. Так, в ряде российских СМИ звучали данные МВД России, в которых говорилось о том, что порядка 40 процентов ювелирной продукции, реализуемой в стране – это изделия, нелегально ввезенные из-за рубежа. То есть, по сути, уже сейчас в стране, где процветает незаконный аффинаж, контрабанда ювелирных изделий достигает промышленных масштабов. Примечательной является статья в журнале  «Коммерсантъ Деньги», № 47 (904) от 26.11.2012, где автор публикации сообщает: «99% контрабанды идет в промышленных масштабах — через заводы,— убежден бывший менеджер завода.— Из-за рубежа завозятся золотые цепи в бобинах, кольца, серьги, потом на заводе цепи режутся, проводятся оконцовка, клеймение, и уже с завода эти изделия как произведенные в России идут на «пробирку». В магазинах — уже легализованная контрабанда. Закон ударит по крупной контрабанде, по ломбардам, которые являются для заводов крупными поставщиками безэндээсного золота».

Существующая статистика косвенно подтверждает рост нелегальных процессов в этой сфере. Так, по данным Союза золотопромышленников России показатель объема вторичного производства золота в РФ составляет всего 4 - 6%. И этот показатель из года в год снижается. Вторичное производство упало с 12 400 кг в 2009 году до 9 334 кг в 2011 году. Для сравнения, в США объем производства драгоценных металлов из вторичных ресурсов достигает примерно 30% от общего объема производства драгоценных металлов в стране. А в странах ЕС этот показатель достигает 50%. Тенденция роста незаконной переработки драгоценных металлов и увеличения теневого обращения драгоценных металлов на внутреннем рынке налицо.

Дальше – больше: нелегальный аффинаж, являясь основным каналом сбыта похищенных изделий, провоцирует рост преступлений в данной сфере. В то же время существующая статистика не отражает реальной картины преступлений, связанных с оборотом драгкамней и драгметалов. Количество зарегистрированных преступлений сокращается за счет либерализации законодательства. В целом по данным органов МВД России с 2006 по 2011 год в Российской Федерации было совершено 7606 преступлений, предметами которых являлись драгоценные металлы и камни не говоря уже о тек преступлениях против собственности (квартирные кражи, грабежи, разбои и т.д.) предметом преступного посягательства которых явились изделия из драгоценных камней и металлов. Достаточно проследить статистику ограблений ювелирных магазинов. Стоит ли говорить, что ратуя за отсутствие государственного контроля на производстве, представители организаций, подобные Власову, раскручивают этот «криминальный маховик», это «бомба замедленного действия», потому как большинство ювелирных изделий, похищенных как в магазинах, так и у простых граждан, идут на переплавку именно на предприятия осуществляющих незаконный аффинаж, либо сразу на «нечистые на руку» ювелирные производства. Не понимать этого автор статьи не мог, либо сознательно не хотел.

 Удивительно, но законопроект, который так невзлюбили оппоненты, не был написан, чтобы усложнять деятельность бизнес-сообщества. Как раз наоборот: цель этого документа состояла в том, чтобы свести воедино и позволить работать двум законам. Речь идет о законе № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и законе № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Кроме того, Законопроект вобрал в себя практически все чаяния ювелиров, которые обсуждались во время проведения общественных слушаний и «круглых столов». Но из-за усилий «лоббистов от отрасли» Законопроект пока не принят.

Уже разработанный, но пока не принятый Законопроект позволил бы осуществлять добровольное клеймение ювелирных изделий из серебра (до 3-х граммов), добровольное клеймение ювелирных изделий, вывозимых на экспорт, избавив тем самым производителей от лишних затрат на клеймение, потери во времени и так далее. Кроме того, по сути, законопроект упрощал такое понятие, как специальный учет. Минфин России принял решение отменить данным законопроектом спецучет и действовать в строгом соответствии с 294-ФЗ, в котором предусматривается уведомление о начале осуществления какой-либо деятельности. Организации могли бы просто уведомлять органы власти о том, что будут заниматься подлежащим спецучету видом деятельности. И еще одна поправка в закон, сокращающая издержки производителей и продавцов ювелирных изделий – отмена требований по транспортировке спецтранспортом. Важным вопросом для ювелирного сообщества являлся и является срок клеймения изделий. В 2009 году, еще в бытность Моспана В.И. на посту руководителя ФКУ «Пробирная палата России», Минфин России издал инструкцию № 1Н, согласно которой устанавливался новый срок пробирных операций. Согласно документу срок клеймения изделия не может превышать десяти дней. Такими сроками многие были возмущены. Тем не менее, чтобы удовлетворить общие пожелания ювелиров о сокращении сроков клеймения в целом, что вполне понятно, в ФКУ «Пробирная палата России» был издан приказ, согласно которому с 01.08.2012 все государственные инспекции пробирного надзора обязаны проводить клеймение ювелирных изделий отечественных производителей в течение пяти дней. Для того, чтобы перейти к пятидневному сроку были приняты решения по увеличению штатной численности инспекций, на которые приходится большая доля изделий, закуплено новое оборудование, открыты новые участки по клеймению. В настоящее время ФКУ «Пробирная палата России» осуществляет постоянный мониторинг сроков проведения пробирных операций. Сейчас эти сроки выполняются.

Нельзя не сказать еще об одной инициативе, которая прозвучала в процессе обсуждения Законопроекта - о создании саморегулируемых организаций по осуществлению пробирного надзора. Как показал опыт деятельности СРО на строительном рынке, данные организации повсеместно становятся средством монополизации рынка, вытеснения с него малых и средних предприятий. Очевидно, что в этом случае СРО будут создаваться под эгидой крупного бизнеса и обслуживать преимущественно его интересы. Являясь де-юре самостоятельными, по факту они так и останутся карманными, будут принадлежать отдельным ювелирам, лоббирующим тему коммерческого клеймения изделий.

Правда, если клеймо на изделия будут ставить частные компании, то изменится сама концепция осуществления опробования и клеймения . Сегодня клеймо – это гарантия государства. Именно государство гарантирует, что металл соответствует той или иной пробе. В том случае, когда клеймение будет осуществляться по гражданско-правовому договору, то какие гарантии потребители получат от компании под условным названием «Рога и копыта».

Кроме того, переход процесса клеймения в частные руки неизбежно приведет к повышению стоимости опробования и клеймения для ювелиров. Сегодня затраты на клеймение ложатся на государственный бюджет. Из 17 филиалов «Пробирного надзора» только два оправдывают затраты на их содержание и еще два балансируют на грани. Все остальные – убыточны. Когда речь идет о госконтроле, то здесь нет экономической составляющей, это бюджетная нагрузка. В то же время в уставе любой коммерческой компании говорится о том, что основная цель организации – получение прибыли. Если саморегулируемые частные компании будут заниматься клеймением, то ни о какой прибыли речи быть не может, клеймение и опробование - сложные затратные процессы. В противном случае, услуги клеймения, цены на которые сегодня достаточно низкие, подорожают и в конечном итоге ударят как по карману покупателей, так и увеличат себестоимость продукции у производителей ювелирных изделий. Причем у мелких и средних производителей деятельность вообще может уйти за «грань рентабельности производства».

Впрочем, добросовестные участники рынка не тратят силы на подобного рода инициативы. Палки в колеса госконтролю ставят некоторые представители Ассоциации «Гильдия ювелиров России». В своей борьбе с законопроектом представители Ассоциации «Гильдия ювелиров России» зачастую действуют на грани фола, передергивая факты и распространяя в отношении деятельности ФКУ «Пробирная палата России» информацию, не соответствующую действительности. Так, например, руководство ФКУ «Пробирная палата России» было вынуждено обратиться к руководителю Ассоциации «Гильдия ювелиров России» Владимиру Моспану с просьбой принять меры в отношении представителей гильдии, которые через средства массовой информации пытаются ввести в заблуждение добросовестных производителей и продавцов ювелирной продукции (письмо руководителю Ассоциации «Гильдия ювелиров России» размещено на сайте ФКУ «Пробирная палата России» – probpalata.ru). Так, например, замруководителя Ассоциации В.К. Ячменихин, критикуя проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», утверждал на страницах журнала «Драгоценные металлы. Драгоценные камни», что «клеймо действительно только в России, а в некоторых странах, например в Финляндии, наличие пробирного клейма на ювелирном изделии считается браком». По этому вопросу ФКУ «Пробирная палата России» направило запрос в соответствующие учреждения Финляндии. Финские коллеги были удивлены этим не соответствующим действительности утверждением.

Причем анализ зарубежного опыта говорит о возвращении к системе централизованного государственного контроля за оборотом драгоценных металлов (Индия, Украина, Казахстан и т.д.). Индия как крупнейший производитель ювелирной продукции в январе 2012 года декларировала внедрение системы обязательного клеймения под контролем государства, не говоря уже о членах Международной Конвенция по Контролю и Клеймению Изделий из Драгоценных Металлов, объединяющей европейские страны – производители ювелирной продукции, где существует система клеймения в той или иной степени подконтрольная государству. А в отношении Италии, которая как и Индия является крупным производителем ювелирных изделий на заседании членов и участников данной Конвенции, проходившей в ноябре 2012 года в Женеве, были нарекания по контролю качества ювелирной продукции, в том числе из-за отсутствия отлаженной системы государственного контроля качества изделий, что в очередной раз явилось причиной не принятия Италии в члены Конвенции.

Более того, анализ зарубежного опыта показывает, что отсутствие государственного контроля за ювелирным сектором и отсутствие клеймения как одного из следствий такого контроля в конечном счете приводит к дезорганизации рынка драгоценных металлов. Причем чем больше количество участников ювелирного рынка, тем сложнее становится структура контроля (Индия).

Представительские функции самой Ассоциации «Гильдия ювелиров России» вызывают большие сомнения. Реестр членов гильдии состоит из производителей, банков и общественных организаций. Государственные инспекции пробирного надзора предоставили данные по количеству изделий, направляемых производителями, входящими в реестр гильдии, на клеймение. Оказалось, что по итогам 2011 года их количество составило лишь 19 % от общего количества изделий, заклейменных на территории РФ. В таком случае говорить, что гильдия представляют всю ювелирную отрасль, мягко говоря, неправильно. Надо отметить, что на заседаниях Общественного экспертного совета при ФКУ «Пробирная палата России» и круглых столах, где обсуждались проблемы ювелирной отрасли, большинство ювелиров были не согласны с позицией Ассоциации «Гильдия ювелиров России» и ее критикой в адрес ФКУ «Пробирная палата России» и Министерства финансов Российской Федерации.

Стараниями отдельных людей и нескольких организаций, именующих себя представителями ювелирного бизнес-сообщества Законопроект был заблокирован. И так что же – инициативы, так необходимые российской «ювелирке», а точнее тем ее участникам, которые играют по правилам, будут ждать до лучших времен? На совещании у первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Игоря Ивановича Шувалова было принято решение подготовить проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений только в Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Пока для возвращения государственного контроля за ювелирным рынком планируется внести изменения в 294-ФЗ. В поправках говорится, что подведомственные Минфину России учреждения ФКУ «Пробирная палата» и Гохран будут осуществлять те виды контроля и надзора, которые осуществляли до вступления в силу 294 - ФЗ. Это позволит сохранить существующую систему госконтроля и полностью состыковать существующую модель с 294 Федеральным законом. Новым поправкам только предстоит пройти все этапы согласований.

В противном случае мечты оппонентов государственного контроля сбудутся, что, несомненно, даст толчок к валовому увеличению теневого оборота продукции и дальнейшему выдавливанию с ювелирного рынка добросовестных производителей и продавцой ювелирной продукции. Даже сейчас по оценкам самих ювелиров в отрасли присутствует около 30 % контрафакта. И это не проблема ФКУ «Пробирная палата России», это комплексная проблема. Болезнь надо лечить по всем направлениям: и в области таможенного контроля, контроля над розничной торговлей, над источниками происхождения металла для производства ювелирных изделий и поступлением ювелирной продукции в ювелирную сеть и, конечно, в направлении ответственности бизнеса.

Кирьянов Артем Юрьевич,
к.ю.н., Исполнительный директор Фонда поддержки инновационных проектов «Стратегия развития».