Даниил Цыганков Колесо запретов: как не превратить «регуляторную гильотину» в профанацию

Чиновники неизбежно будут завышать выгоды от регулирования, а бизнес — зеркально преувеличивать издержки. Поэтому реформаторам нужно договориться о системе измерения последствий от отмены или сохранения действующих норм

У входа в Дом правительства России уже семь лет стоит памятник Петру Столыпину. Среди многочисленных реформ, связанных с его именем, лишь немногие специалисты вспоминают о запуске прототипа современной системы оценки нормотворчества — Совете по делам местного хозяйства (1909–1911). Предложенная российским премьером Дмитрием Медведевым «регуляторная гильотина» по задумке — реформа, вполне сопоставимая по масштабу со столыпинскими. Отрезать все лишнее собираются с 2021 года, то есть все необходимые решения предстоит принять в наступающем году.

Трудности роста

Но 2019 год прошел скорее по лекалам другого российского премьера — Сергея Витте, всегда ставившего на вышколенную бюрократию и цензовую общественность, а не на широкие коалиции. Минимум открытых обсуждений, зато много совещаний в госорганах и подведомственных аналитических центрах. Лишь к концу ноября прошли установочные заседания рабочих групп, и только перед новогодними праздниками в правительстве начались регулярные заседания «подкомиссии по гильотине» при правительственной комиссии по административной реформе. При этом критерии формирования состава рабочих групп и выбора их ответственных секретарей понятны кураторам реформы, но вряд ли общественности. Сайт «гильотины» до сентября 2019-го находился в полусонном состоянии, посты на соответствующей ФБ-странице собирают от силы несколько десятков лайков. Современных соцмедиа в поддержку реформы так и не запустили; скажем, в российском Telegram-сегменте о реформе пишут независимые каналы — «Зеленый змий», «Комиссия по регуляторике» или «Майский указ».

Исходный триггер реформы — слабый экономический рост: до заявленных президентским указом 3% ВВП хронически не хватает 1,5–2%. Кажется, что международный опыт дерегулирования поможет уменьшить эту дельту. Создание департамента регуляторной политики в правительственном аппарате для координации реформы тоже бьется с мировым опытом «умного регулирования».

Что в этом понимании мешает экономическому росту? Нагрузка в части сборов, отчислений, а также неформальных обременений на бизнес не падает, а фактически растет. Не снижается объем регуляторных требований в традиционных областях: техническое регулирование, промышленная безопасность, транспортная безопасность, санитарно-эпидемиологический надзор. Требования в сфере банковского надзора действуют асимметрично в отношении малых и средних предприятий, для которых блокировка счета зачастую означает банкротство бизнеса. Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития практически утратил возможность противостоять созданию отраслевыми регуляторами все новых барьеров, неналоговых сборов и требований. Финансово-экономические обоснования последствий введения нормативно-правовых актов (НПА) для общества и бизнеса, несмотря на наличие соответствующих требований в регламенте правительства, реально не проводятся, оцениваются только расходы бюджета (при этом не учитываются расходы в виде труда госслужащих).

Риски и развилки

Как известно, «гильотину» нацелили изначально на обязательные требования, проверяемые в рамках контрольно-надзорной деятельности и разбросанные по советским и российским актам. Но останавливаться на этом нельзя: надо провести расчистку всех НПА от избыточных требований и необоснованных обременений, а также от отсылочных норм и норм с широкими дискреционными полномочиями.

«Гильотина» фокусируется на федеральных актах, затрагивающих бизнес. Но надо «дотянуться» до региональных и муниципальных обременений, до барьеров, мешающих госсектору, НКО и гражданам. Это создаст широкую коалицию для поддержки реформы, защитит ее от саботажа «среднего чиновника». Стоило бы активнее разъяснять следующие шаги реформы, причем и чиновникам, и общественности. Пока же в СМИ больше тиражируются негативные смыслы — подозрения в отмене северных льгот или оценки воздействия на окружающую среду.

Пока не решена проблема отсева НПА, вводящих заново уже исключенные обременения, да и в целом отсев НПА, устанавливающих новые необоснованные требования, если и введен, то лишь процедурно, например в виде поручения премьер-министра о моратории на введение новых требований в ходе реализации «регуляторной гильотины». Теперь надо сформулировать содержательные походы к «гильотинному фильтру», чтобы вовремя выявлять риски перераспределения или изъятия имущественных прав, установки новых обременений, формирования областей правовой неопределенности.

Пока спорные моменты в деятельности 41 рабочей группы (их сформировали по отраслевому принципу) собираются выносить на «подкомиссию по гильотине»; кроме того, на ней планируют в любом случае рассматривать все законопроекты и постановления правительства. Несложная прикидка (даже если подкомиссия будет заседать дважды в неделю) показывает, что вскоре она захлебнется в потоке разногласий, вызванных административным торгом и давлением лоббистских групп. При этом госорганы неизбежно будут завышать выгоды от регулирования, а бизнес — зеркально преувеличивать регуляторные издержки.

Нужны будут системность и четкость оценки отменяемого и вновь вводимого регулирования. Во-первых, надо будет договориться о системе измерения административных и материальных издержек, а также потерь (упущенной выгоды), порождаемых регуляторикой. Во-вторых, подвигнуть и регуляторов, и бизнес не просто давать цифры по издержкам и выгодам, но и раскрывать методологию расчетов. В-третьих, форсировать внедрение оценки социально-экономического воздействия в Госдуме, чтобы нивелировать реальные риски перетаскивания обязательных требований в федеральные законы.

Как измерить результаты

Хотелось бы надеяться на ускорение экономического роста в первые два-три года после реформы, но динамика ВВП зависит от массы факторов, вряд ли ее можно ввести в качестве основной меры успеха. Количество отмененных актов и требований — неплохой критерий. Но тут как раз и нужны доказательные расчеты, иначе регуляторы смогут отменить 80% пустых и спящих норм, но оставить или усугубить для адресатов 20% реальных.

Еще один понятный критерий — сокращение штатов регуляторов и контрольно-надзорных органов, причем не ради бюджетной экономии, как задумал Минфин, а чтобы сфокусировать оставшихся чиновников на важнейших регуляциях (при этом зарплаты инспекторам как раз стоит значительно поднять).

Важны будут и внешние оценки, и тут пора признать, что Doing Business не отражает качества регуляторной политики. Стоит озадачиться продвижением в индексе качества регулирования (Regulatory Quality Ranking), ежегодно рассчитываемом Всемирным банком. Лет семь назад писать о необходимости радикальных изменений в российской регуляторной политике можно было лишь в жанре первоапрельской мистификации. С тех пор значительная часть элементов архитектуры smart regulation так или иначе внедрена, осталось провести стремительное масштабное дерегулирование. Успех этой реформы в наших условиях практически равноценен чуду, но в рождественские и новогодние праздники так хочется в него поверить.

Автор: Даниил Цыганков, доцент департамента политики и управления факультета социальных наук НИУ ВШЭ