«Регуляторную гильотину» в сфере ДМДК могут «зарубить»?

«Строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения»

Н. Е. Салтыков-Щедрин (1826-1889)

Некоторые считают, ссылаясь на П. А. Вяземского (1792-1878), что мысль, заключенную в эпиграфе, еще раньше высказал П. И. Полетика (1778-1849), чиновник российского Министерства иностранных дел. Правда, звучала она немного иначе – «В России от дурных мер, принимаемых правительством, есть спасение: дурное исполнение».

Не так важно, за кем именно история должна хранить приоритет этого изречения. Важно то, что описываемое положение вещей – это, можно сказать, «историческая национальная особенность», и русская интеллигенция всегда хорошо осознавала избыточную строгость российского законодательства, фактически оправдывая неисполнение его глупых норм. Хотя понятно, что «глупость» норм законодательства в большинстве случаев, все-таки глупостью законодателей не является. Просто эти нормы служат созданию благоприятных условий для извлечения выгоды и преимуществ вполне определенными группами общества…

Временами российское и советское общество сталкивалось с попытками самой власти устранять глупые действующие нормы законодательства. В новейшей истории России реформирование законодательства иногда носило глобальный для экономики характер, как, например, введение М. С. Горбачевым в социалистической экономике частной предпринимательской инициативы и частной собственности на средства производства, фактически основного элемента капитализма. До логического завершения полноценной конструкции капиталистического законодательства новой России, ни он, ни Б. Н. Ельцин довести не успели – пошли процессы, в итоге утвердившие в стране госкапитализм с элементами рыночной экономики.

А так, как роль государства в экономике сложилась определяющей, особой нужды совершенствовать законодательство в рыночном направлении вроде бы уже и не было. До того момента, пока стагнация экономики в целом, если ничего не менять, стала ясной и неотвратимой перспективой. И тут появились идеи, глобально не затрагивая сложившегося положения вещей, подправить экономическое законодательство так, чтобы хотя бы откровенной глупости в нем стало меньше…

Идеи «что-то как-то подправить» вытекали из той логики, что если глупые нормы все равно на практике почти не исполняются, то их разумно ликвидировать в отраслевой нормативно-правовой базе. И тогда у бизнеса не останется повода «дурно исполнять» нормы оставшиеся – строгость спроса за исполнение обновленного законодательства можно будет усиливать «с чистой совестью». И с помощью административного (КоАП РФ), и уголовного (УК РФ) законодательств.

Короче, 15 января 2019 года Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев озвучил идею «регуляторной гильотины» экономического законодательства России. Точнее, запуска механизма «регуляторной гильотины», предусматривающего масштабный анализ и пересмотр действующих экономических нормативно-правовых актов в отраслях и в целом. Планы отсекать устаревшие отраслевые нормы, создавая новую законодательную нормативную базу в отраслях, нашли отражение в поручении правительству готовить «дорожную карту» преобразований.

Президент поддержал инициативу – В.В. Путин поручил правительству при участии ведущих деловых объединений предпринимателей обеспечить внесение в законодательство изменений, предусматривающих отмену с 1 января 2021 года всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля и надзора, и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах. Правда, с оговоркой – 24 апреля 2019 года Президент России В.В. Путин заметил, что нельзя впадать в крайности - ни слишком жестко контролировать бизнес, ни чрезмерно ослаблять контроль.

И вот 4 июня 2019 года Д.А. Медведев утверждает «дорожную карту» по реализации механизма «регуляторной гильотины», в которой предусматривается подготовка нового закона о контрольно-надзорной деятельности, новой структуры нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений или вида контроля, осуществляется актуализация и систематизация обязательных требований, в том числе в отдельных сферах.

Однако не все ведомства встретили идею чистки нормативно-правовой базы на «ура». Уже 26 июня 2019 года на совещании в правительстве несколько ведомств и служб, в том числе Минюст РФ, Минфин РФ, ФСБ, Росгвардия и ФАС попросили освободить их из-под действия «регуляторной гильотины». Они объяснили свою просьбу тем, что у бизнеса нет претензий к их проверкам.

Председатель правительства услышал просьбы, но, тем не менее, 4 июля 2019 года утвердил документ с длинным названием «Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля (надзора)… видов федерального государственного контроля (надзора) … на которые должен быть распространен механизм "регуляторной гильотины». В нем ФСБ и Росгвардия отсутствуют (по их просьбе), зато так важный для сферы ДМДК Минфин России присутствует. Более того, еще обсуждается вопрос с участием в «регуляторной гильотине» Росфинмониторинга в части контроля легализации доходов, что также актуально для бизнеса, работающего в сфере ДМДК.

Раздел II документа перечисляет рассматриваемые виды контроля и надзора, попавшие под «регуляторную гильотину», и в пункте 19 прописано: «Министерство финансов Российской Федерации … Федеральный государственный пробирный надзор, Федеральный государственный контроль при ввозе в Российскую Федерацию из государств, не входящих в Евразийский экономический союз, и вывозе из Российской Федерации в государства, не входящие в Евразийский экономический союз, драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы».

Замечательно! Отраслевое сообщество бизнеса, действующего в сфере ДМДК, неоднократно высказывало крайнюю заинтересованность в анализе целесообразности применения большого списка ныне действующих норм в сфере ДМДК. Бизнес много раз выражал мнение, что «новизна» действующих норм в сфере ДМДК заключается лишь в переутверждении архаичных положений, действовавших еще во времена социалистической экономики, не допускавшей частной собственности в производственно-торговой сфере и не имевшей частных предпринимателей как субъектов рынка. Мнение отраслевого бизнеса о том, что большинство норм, и, как следствие, вся совокупность отраслевого законодательства и нормативно-правовых актов в сфере ДМДК по существу представляют собой рудименты, сдерживающие конкурентоспособность отрасли, в Минфине России хорошо знают. В сфере ДМДК вся законодательная и нормативно-правовая база норма по факту представляет собой «кальку» с норм времен СССР, впитав дух и букву социалистических подходов к экономике!

Причем отраслевой бизнес подчеркивал, что меры «регуляторной гильотины» направлены не только на сокращение издержек самого бизнеса при исполнение контрольно-надзорных требований, но и на сокращение издержек государства на контроль за соблюдением не по форме, а по содержательной сути устаревших актов.

Однако, позднее ведущие общероссийские общественные организации получили по рассылке из Минфина письма, в которых ведомство обращается в Правительство РФ с предложением не применять «регуляторную гильотину» в сфере ДМДК, и вообще, ведомство считает, что «включение Минфина России и его подведомственных организаций в перечень федеральных органов исполнительной власти участвующих в механизме «регуляторной гильотины» нецелесообразно, а также отсутствует необходимость формирования планов мероприятий («дорожных карт») по реализации механизма «регуляторной гильотины».

Что удивительно, рассылка общественным организациям была от 5 августа, и содержала два письма Минфина, первое из которых (№01-02-02/03-10871) было датировано 20 февраля 2019 года. Т. е. датой, предшествующей утверждению вышеупомянутого «Перечня федеральных органов исполнительной власти … видов федерального государственного контроля (надзора) … на которые должен быть распространен механизм "регуляторной гильотины».

Казалось бы, зачем прикладывать письмо, актуальность которого уже отсутствует – ведь решение об участии Минфина России и пробирного надзора в «регуляторной гильотине» к моменту рассылки уже было принято Правительством России (4 июля 2019 года), и уже поздно просить о «не участии»?

Второе письмо рассылки Минфина (01-02-02/05-54612 от 23 июля 2019) обосновывает точку зрения министерства о «нецелесообразности распространения механизма «регуляторной гильотины» на контроль за выполнением «антиотмывочного» законодательства (законодательства ПОД/ФТ) в сфере ДМДК».

Да, самого Росфинмониторинга в «Перечне…» нет. Однако смысл «регуляторной гильотины» заключается в повышении конкурентоспособности отдельных предприятий и отрасли в целом за счет снижения необоснованной административной нагрузки на бизнес, улучшения предпринимательского климата. И механизм «регуляторной гильотины» предусматривает два этапа - сначала масштабный анализ эффективности и полезности действующих норм, и лишь затем – выборочный пересмотр действующих нормативно-правовых актов. И именно подведомственной Минфину России ФКУ «Пробирная палата России» обеспечиваются полномочия ПОД/ФТ в сфере ДМДК. Это означает, что именно Минфин России в лице ФКУ «Пробирная палата России» имеет прямое взаимодействие с контролируемыми лицами, и именно Минфин России в состоянии дать обоснованную фактурой оценку эффективности тех или иных действующих норм ПОД/ФТ, и на основании глубокого анализа эффективности и полезности этих норм, по каждой из имеющихся норм ПОД/ФТ выработать рекомендации для Росфинмониторинга о целесообразности или нецелесообразности их применения.

При этом российские нормы ПОД/ФТ в сфере ДМДК крайне избыточны и многократно превышают нормы, рекомендуемые ФАТФ. Что в итоге существенно снижает конкурентоспособность российских компаний, действующих в сфере ДМДК. Тем более, что нормы ПОД/ФТ распространяются не только на структуры, занимающиеся на рынке ДМДК «скупкой, куплей-продажей драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий», но и на компании, занимающиеся производственной деятельностью, о чем в письме умалчивается.

Также, в письме Минфин России высказывает мнение о целесообразности нераспространения «регуляторной гильотины» на федеральный государственный контроль при ввозе ДМДК в Российскую Федерацию из государств, не входящих в ЕАЭС и вывозе из Российской Федерации в государства, не входящие в ЕАЭС.

Данное пожелание Минфина России выглядит странным, т.к. интересы Российской Федерации присутствуют в том числе и на уровне межгосударственного взаимодействия в рамках Евразийского экономического союза. Российская Федерация принимает активное участие в формировании нормативно-правовой базы ЕАЭС, и, безусловно, заинтересована в развитии экспорта из Российской Федерации, в том числе – и в сфере ДМДК.

Осуществляя упомянутый выше федеральный государственный контроль при ввозе-вывозе ДМДК в/из Российской Федерации, Минфин России не может быть безразличен к тому, насколько эффективны и оправданы те или иные нормы.

Ранее отраслевой бизнес неоднократно обращал внимание Минфина России на необходимость упрощения процедур экспорта ювелирных изделий, на избыточность действующих норм, контролируемых Минфином России.

Тем более важно проведение в отрасли «регуляторной гильотины», т.к. отрасль стоит на пороге тотального внедрения в сфере ДМДК системы прослеживаемости оборота (ГИИС ДМДК). Новые цифровые технологии позволят устранить огромный массив контрольных функций, становящихся в новых условиях абсолютно бессмысленными, дублирующими, но – затратными для бизнеса и государства.

Необходимо учесть, что упомянутые в письме 01-02-02/03-10871 от 20.02.2019 поручения №ПР-2167 от 25.10.2017 г. Президента Российской Федерации и №ИШ-П13-7283 от 30.10.2017 г. Правительства Российской Федерации, как раз и озвучивают необходимые меры по подготовке внедрения в стране новой цифровой системы контроля за оборотом ДМДК. При этом следует учитывать, что акцент в данных документах делается на необходимости обеспечения полного охвата системой всех участников рынка ДМДК, для чего прежде всего поручениями усиливаются меры по контролю за регистрацией участников оборота и подачей ими сведений о совершаемых операциях. Т. е. в поручениях речь идет не об усиление контроля как такового, а о внедрении «умного», эффективного контроля. Что, естественно, невозможно без ревизии всей действующей отраслевой нормативно-правовой базы. Очевидно, на эту же цель направлены и планы создания Федеральной службы по контролю за оборотом ДМДК.

Таким образом, использование инструмента «регуляторной гильотины» в сфере ДМДК не только не противоречит сути упомянутых поручений, но, напротив, делает использование «регуляторной гильотины» в сфере ДМДК единственно возможным условием реального достижения поставленных поручениями целей.

Что же мы будем иметь в итоге, заработает ли «регуляторная гильотина» в сфере ДМДК, устраняя все «дурные меры», или ее «зарубят на корню», и все останется, как есть? Время покажет…

Владимир Збойков