Алексей Сазанов: у нас действительно нет планов существенно что-то менять в налогах

Статс-секретарь — замминистра финансов Алексей Сазанов о поисках справедливости и исторической обоснованности НДФЛ в интервью Ведомостям.

- Одно из своих последних выступлений на публике — на Московском финансовом форуме - вы начали с того, что рассказать о будущих изменениях вам особенно нечего.

- Я всех обрадовал этим. У нас действительно нет планов существенно что-то менять в налогах.

- А мы подумали, что, возможно, вы таким образом специально решили для нас приберечь несколько эксклюзивов.

- Обязательно это сделаю, но не в этот раз. 

- Тогда давайте начнем с философских вопросов. Летом было принято решение понизить выплаты нефтяникам по топливному демпферу. Они, естественно, сопротивлялись и предупреждали, что это может повлечь удорожание топлива. Сейчас мы это и наблюдаем. Eсть ли связь или так совпало?

- Знаете, велась такая весьма интересная дискуссия про связь между корректировкой демпфера и ценами на топливо на внутреннем рынке. Напомню, что демпфер был скорректирован с 1 сентября, а фактическое снижение выплат по новой формуле должно было произойти только в октябре. Eсли же мы посмотрим динамику цен на внутреннем рынке, то увидим, что топливо стало дорожать уже с июля, а в августе цены перешли к стремительному росту — тогда НПЗ еще получали компенсацию по демпферу в полном объеме по старым правилам.

Поэтому увязывать подорожание с изменениями демпфера, на мой взгляд, не совсем корректно. В первую очередь надо смотреть на процессы, которые происходили на внутреннем рынке. Eсли анализировать статистику, невооруженным глазом видно, что если в 2021 г. за семь месяцев объем дизеля для получения демпфера был заявлен в размере 21,1 млн т, то за семь месяцев 2023 г. — уже 28,7 млн т. Это должно означать 30%-ный рост предложения на внутреннем рынке.

Но на практике все сложилось несколько иначе. Часть объемов, которые НПЗ продавали на внутреннем рынке и за которые получали выплаты, приобретали перекупщики и вывозили за рубеж. Это, естественно, снизило объем предложения на внутреннем рынке. На мой взгляд, именно в этом главная причина роста цен, а не в корректировке демпфера.

- Перекупщики как-то были аффилированы с НПЗ?

- Скорее всего, нет. Это просто спекулянты. То есть компании, которые создавались исключительно для совершения экспортных операций. НПЗ ведь не нужны перекупщики, чтобы вывозить свой товар за границу, — они могут это сделать самостоятельно. Но у них есть обязательства по насыщению внутреннего рынка, которые фактически они и выполняли. И тут в игру вступили перекупщики. Бензин или дизель предназначался для российского потребителя, а фактически вывозился за рубеж. Когда курс доллара быстро пошел вверх, прибыль от экспортных операций резко выросла, что, естественно, спровоцировало активизацию перекупщиков.

- Нефтяники все же настаивали, что корректировка демпфера негативно отразится на переработке, экономике НПЗ. И 6 октября правительство в итоге объявило, что наряду с другими мерами демпфер восстанавливается в прежнем размере. Когда ранее заходила речь о корректировке демпфера, вы всегда говорили об источниках финансирования. Будете их искать и где?

- Мы ждем предложения от Минэнерго на этот счет. Раз демпфер скорректирован в сторону повышения выплат, конечно, дальше нужно определиться, что послужит их источником.

Логика нефтяников понятна: чем больше компенсация из бюджета за продажу топлива на внутреннем рынке, тем выше маржинальность НПЗ и меньше стимулов вывозить его за рубеж.

Да, действительно, при столь стремительном ослаблении рубля выплаты по демпферу с октября пришлось восстановить в прежнем размере, чтобы сбалансировать маржинальность НПЗ при поставках на внутренний рынок и экспорт. Но само по себе это не может решить проблемы внутреннего рынка, если перекупщики по-прежнему будут вывозить на экспорт нефтепродукты, за которые НПЗ получили демпфер, то ситуация радикально не поменяется. Увеличение выплат по демпферу без комплекса других стабилизационных мер сделало бы бизнес перекупщиков только еще более прибыльным. Поэтому первостепенной здесь была задача принять административные и экономические меры, что сейчас и делает правительство. В том числе я имею в виду введенную заградительную пошлину. Все это в комплексе должно пресечь экспорт топлива, в отношении которого ранее был получен демпфер.

- Пока предложений от Минэнерго по источникам компенсации выплат по демпферу нет?

- Коллеги должны проработать варианты, пока ждем предложений.

- Как вы оцениваете эффективность механизма начисления налогов с привязкой к цене нефти Brent минус дисконт?

- Я считаю, что введение в Налоговом кодекса предела дисконта — это полезная вещь и для бюджетного планирования, и для бизнеса. Это индикатив, на который можно опираться при оценке доходов бюджета и проведении коммерческих переговоров, выстраивании коммерческой политики.

- Оценили ли в Минфине возможность использования рублевых котировок СПбМТСБ для начисления налогов и пошлин на нефть?

- Сейчас по-прежнему есть методологические изъяны в расчете котировки — это сделки между взаимозависимыми лицами, по-прежнему в расчете индексов учитываются единичные сделки по ценам, которые сильно выбиваются из общего интервала. В рамках бюджетного налогового пакета мы предложили еще на год перенести дату начала использования котировок Санкт-Петербургской биржи для расчета налогов — на 1 января 2025 г.

- Давайте немного пробежимся по вопросам сырьевых рынков в целом. В "Основные направления налоговой политики Минфина" в очередной раз вошла врезка о фискальной нагрузке на горно-металлургический комплекс (ГМК). Eе ключевой посыл в том, что доля рентных платежей в бюджет от ГМК несправедливо мала, например, по сравнению нефтяным сектором. Означает ли это, что вы будете выравнивать нагрузку?

- Вот вы вспомнили Финфорум, мы на трех его сессиях обсуждали, что новых изменений в налогах сейчас не планируется. Eсли вы посмотрите на финальный текст документа, который был внесен в Госдуму, там нет речи о каком-то диспаритете в уровне налоговой нагрузки и планах ее увеличения для горно-металлургического комплекса. На ближайшие осеннюю и весеннюю сессии в Госдуме у нас таких планов нет точно.

- Весной вы говорили, что в IV квартале можете вернуться к вопросу увеличения НДПИ на уголь. Все еще рассматриваете такое изменение?

- Уже введена экспортная пошлина на уголь в привязке к курсу рубля. Я могу точно сказать, что вопрос повышения НДПИ для угольщиков больше не стоит на повестке.

- Как раз хотели отдельно обсудить этот инструмент. Довольно нетривиальное решение. Как долго это обсуждалось? Какова основная цель пошлины?

- Решение обсуждалось больше месяца. Введение любых экспортных пошлин стандартно преследует две цели. Во-первых, снизить давление на цены внутреннего рынка, поскольку привлекательность экспорта снижается в результате роста платежей за вывоз товаров. Во-вторых, пошлина — источник пополнения бюджета. Этот раз не стал исключением, мы ничего нового не придумывали.

- Механизм предполагает несколько ступеней — в зависимости от курса. Введение такой пошлины — это шаг в сторону прогрессивного налогообложения?

- Введение пошлин — это шаг в сторону введения пошлин, а не прогрессивного налогообложения. Многоступенчатость связана с тем, что рублевая доходность экспортных операций при разных уровнях курса прирастает непропорционально. Поэтому и была спроектирована прогрессивная шкала. Такой механизм позволяет обеспечить адекватный уровень изъятий. В среднем за счет пошлины бюджет получит 25-30% от прироста рублевой выручки сверх ожидаемого в начале года курса, который прогнозировался в районе 76-77 руб. Хотел бы обратить внимание, что при курсе ниже 80 [руб./$] пошлины просто не будет. Это важно для бизнеса, поскольку компании получат примерно ту же величину рублевой выручки, какую они предполагали на этот год и на базе которой планировали операционную и инвестиционную деятельность. То есть предложенная конструкция позволит сделать так, чтобы введение пошлин не отразилось на планах компаний.

- Эксперты предполагали, что с помощью пошлины в правительстве хотят в том числе стабилизировать курс. Резонна ли такая точка зрения?

- В результате введения пошлины компании должны будут продавать больше валютной выручки, что может оказать небольшое влияние на курс. Но в данном случае мы руководствовались только теми задачами, о которых я уже сказал: снизить давление на цены внутри страны и повысить доходы бюджета.

- СМИ называли вас главным идеологом этой меры. Признаете за собой авторство?

- Решение принималось в правительстве коллегиально. Мы исполнители.

- Давайте про другие отрасли поговорим. Начнем с туризма. Участники отрасли просят радикального снижения налоговой нагрузки — обнуления налога на прибыль, на имущество, сокращения страховых взносов, НДС на любые услуги, которые оказывают в гостиницах, и т. д. Готов ли Минфин пойти им навстречу?

- Мы уже идем отрасли навстречу. Основной запрос бизнеса в последние годы касался снижения НДС — в ответ мы обнулили ставку налога для гостиниц, освободили от НДС туроператоров. То есть основные просьбы Минфин выполнил. Давайте хотя бы 2-3 года подождем, чтобы посмотреть, насколько эффективными окажутся уже принятые решения, которые стоят бюджету десяток миллиардов рублей, и потом будем думать, нужна ли донастройка и в чем именно.

- Сейчас идет дискуссия о льготном режиме для сектора МСП+. Насколько я понимаю, там тоже речь идет в первую очередь об НДС.

- Да, мы сейчас прорабатываем этот вопрос, есть поручение президента на этот счет. Главная задача — сделать переходный режим для компаний, которые уже не вписываются в критерии, позволяющие применять УСН, становятся средним бизнесом, но пока не достигли размера крупного бизнеса.

Им надо дать возможность плавно подойти к общей системе налогообложения — мягко перейти в плательщики налога на прибыль, НДС. Сейчас мы обсуждаем это с отраслевыми деловыми объединениями. Пока ведем жаркие дебаты, но надеемся, что к концу года выйдем на конкретные предложения по такому переходному режиму. Он будет распространяться прежде всего на те отрасли, где в структуре себестоимости невысока доля входящего НДС, аналогично отрасли общепита. Мы хотим, чтобы условия не были дифференцированными для разных отраслей. Постараемся создать универсальный режим для всех его потенциальных пользователей. С точки зрения теории это самое правильное решение. Удастся ли нам этого добиться, будет видно.

- Сейчас идет кампания по переподписанию на обновленных условиях уже действующих или заключению новых соглашений об избежании двойного налогообложения. Как она продвигается, какие страны нам интересны, на какие уступки мы готовы пойти?

- В целом механизм работает так: к нам поступают обращения от бизнес-объединений с предложением подписать или донастроить то или иное соглашение. Eму сопутствует определенная аргументация, например о росте торгового оборота с конкретной страной, удобстве ее использования при переориентации с западных рынков на рынки Азиатско-Тихоокеанского региона или Ближнего Востока. В данный период мы ведем переговоры о корректировке соглашения с Арабскими Эмиратами, ищем взаимоприемлемые варианты, но пока окончательного решения нет.

Основной принцип — не допустить повторения ситуации, когда бизнес использует иностранные юрисдикции прежде всего для получения пониженных налоговых ставок, учреждая там холдинговые компании. То есть условия новых соглашений должны быть экономически обоснованы и адекватны тем задачам, которые мы решаем: способствовать повышению притока иностранных инвестиций и не приводить к уменьшению национальной налоговой базы.

Eсть универсальная компромиссная редакция соглашения, которую мы готовы предлагать со ставками 10-10-10. Это увязано со ставками, которые мы предлагаем в САР для тех, кто туда переехал из иностранных юрисдикций. Отдельные послабления возможны, но они в каждом случае индивидуальны. Мы точно не готовы давать исключения, например, для холдинговых компаний с иностранным капиталом, которые регистрируются только для получения преференций по налогам.

- Самый часто задаваемый журналистами вопрос — про НДФЛ. Министр финансов Антон Силуанов недавно, наверное уже в сотый раз за прошедший год, повторил, что расширение прогрессивной шкалы не планируется. Но мы вас все же поспрашиваем по этой теме. Прогрессивная шкала работает уже три года. Как оцениваете ее эффективность?

- Я могу точно сказать, что количество плательщиков НДФЛ при переходе к ставкам 13/15% у нас не уменьшилось. То есть те опасения, которые высказывались на этапе ее введения, не оправдались. Дополнительная ступенька не привела к уклонению и уходу в тень. Более того, налоговая база растет даже быстрее, чем инфляция, — если в 2022 г. доходы от повышенной ставки составили 149 млрд, то по 2023 г. оценка уже более 162 млрд. Это происходит как из-за роста зарплат, так и за счет улучшения администрирования со стороны ФНС.

- Несмотря на дополнительную ступеньку, налогообложение населения в целом у нас остается скорее регрессивным. Бедные платят более высокий процент от своих доходов относительно более состоятельных, если рассматривать общую величину налоговых платежей, включая косвенные, такие как НДС, из-за того что у них значительная часть зарплаты уходит на потребление.

- Здесь вопрос не столько в налогах. Ваша логика понятна — чем ниже располагаемый доход, тем больше человек тратит на текущее потребление и меньше сберегает. Текущее потребление — это в основном товары, по которым уплачивается НДС и акциз. Поэтому чем ниже доход, тем больше доля косвенных налогов в процентах от него. Но здесь надо понимать, что сбережения — это источник инвестиций в экономике, который крайне важен для создания новых рабочих мест и долгосрочного экономического роста. Поэтому люди, которые сберегают часть своего дохода, а не пускают его на текущее потребление, не менее важны для экономики. Особенно сейчас, когда мы отрезаны от внешних рынков, внутренние сбережения становятся основным источником инвестиций. Поэтому, если вы говорите о том, что необходимо вводить некую прогрессивную шкалу, которая бы дестимулировала сбережения и способствовала увеличению текущего потребления, — то это дорога в никуда. В конечном счете потенциал роста потребления иссякнет, а доступность инвестиционных ресурсов в экономике, в первую очередь для бизнеса, будет сильно ограничена. Это приведет в итоге к остановке экономического роста.

- То есть сбережения — равно инвестиции, так?

- Это основы экономической теории.

- С юрлицами в целом похожая история, как и с населением. Eсть высокомаржинальные, есть низкомаржинальные отрасли и отдельные компании. Причем к первым не только добывающий сектор относится. Надо ли здесь искать справедливость?

- К чему сводится ваш вопрос — надо ли вводить прогрессивную шкалу по налогу на прибыль организаций в зависимости от сектора экономики?

- Eсли упрощенно, то можно и так сказать.

- Eсли есть отрасли, где формируется природная или экономическая рента, то использовать прогрессивную шкалу налога на прибыль в качестве инструмента выравнивания доходов с другими отраслями — это не эффективно.

Оптимальные механизмы ее изъятия, которые практикуются во всем мире, — это применение других налогов, привязанных к физическим показателям, таких как НДПИ (в случае природной ренты) или акциз (в случае экономической ренты), также бывают разовые изъятия. Мы активно используем оба инструмента (например, акциз на сталь, НДПИ на природные ресурсы), в этом году применили и налог на сверхприбыль. Опыт налогообложения развитых стран свидетельствует о том, что введение прогрессивной шкалы налога на прибыль организаций не создает устойчивый дополнительный источник доходов бюджета, а приводит в средне- и долгосрочной перспективе к раздуванию расходов, дроблению бизнеса, размыванию налоговой базы. В общем, заставляет менеджеров компаний тратить свое время и талант не на создание добавленной стоимости для страны, а на разработку механизмов налоговой оптимизации. Поэтому использовать такой подход я считаю неэффективным.

- В Италии ввели налог на сверхприбыль банков, на пленарной сессии Финфорума это тоже вскользь упоминалось — на сессии министр финансов в форме шутки напомнил главе ВТБ Андрею Костину о повышенных ставках налога на прибыль банков в ряде стран. Этот сектор можно рассматривать под углом изъятия доходов?

- Банки надо рассматривать с точки зрения не только процентной прибыли, но и расходов на резервирование. Поэтому оценивать следует как процентный доход, который у них формируется, так и резервы, которые они создают. То есть анализировать финансовые результаты в банковском секторе нужно в совокупности. Давайте дождемся конца года и тогда посмотрим, сейчас результатов пока нет.

- На Петербургском экономическом форуме президент анонсировал переход к экономике предложения. Помимо того что это красивый термин, за ним стоит конкретная теория управления экономикой. Так называемая supply-side economics, или экономика, ориентированная на предложение. Открываешь википедию на любом языке и в первом же предложении читаешь, что, согласно этой теории, основной механизм стимулирования роста — снижение налогов. Что для российской фискальной политики означает переход к экономике предложения?

- Во-первых, насколько я понимаю, экономика предложения — это прежде всего про насыщение рынка качественными недорогими товарами. Во-вторых, если вы говорите о некой минимизации налогов, то у меня сразу возникают вопросы: минимизации относительно чего, до какого уровня и по каким критериям?

Когда начинают дискуссию о снижении налоговой нагрузки, часто упускают тот факт, что налоги — это производная величина от расходов бюджета. У государства есть публичные функции — обеспечение обороноспособности, соцподдержка, предоставление образования, медицинских услуг, развитие инфраструктуры и т. д. На все это нужны деньги. Государство может получить их двумя основными способами — через налоги либо заимствования. Госдолг физически невозможно наращивать до бесконечности для финансирования дефицита, ни одна страна не может себе этого позволить. Вы можете привлекать займы для финансирования временных расходов либо смягчения временных последствий от снижения налоговой базы, когда экономика перешла к циклическому спаду. Но для обеспечения долгосрочных трат вам нужны более устойчивые источники — это налоги в том или ином виде. Поэтому если мы начинаем говорить об их снижении в целом, то надо иметь в виду, что фактически мы открываем дискуссию о сокращении публичной функции государства. А это уже очень серьезный вопрос, который надо обсуждать с обществом.

- В среде экономистов в последние годы все большую популярность набирают идеи Современной денежной теории. Один из ее главных тезисов в том, что общепринятые парадигмы по поводу понимания источников расходов в экономиках с суверенной валютой в корне неверны. Не налоги обеспечивают расходы, не депозиты фондируют кредиты, а наоборот. Налоги, в частности, рассматриваются исключительно в этом контексте — как способ изъятия денег из экономики для охлаждения спроса - по аналогии с ключевой ставкой. Как вы на это смотрите? Какова функция налогов в современной экономике с суверенной валютой?

- Честно говоря, я в данном случае, наверное, ортодоксальный налоговик, если так можно выразиться. Потому что история возникновения и развития налогообложения говорит об обратном. Например, вы, наверное, знаете, как появился НДФЛ. До Первой мировой войны [в отношении отдельных физлиц, а не хозяйств в целом] действовали только налоги на наследство и на имущество. После Первой мировой войны государствам потребовались значительные финансовые ресурсы для восстановления экономик и социальной поддержки тех, кто участвовал в войне, — и ввели НДФЛ. Налог на прибыль, акцизы, налог с продаж, НДС получили свое распространение в период Великой депрессии и после Второй мировой войны, когда опять-таки странам понадобились колоссальные финансовые ресурсы для восстановления инфраструктуры, на социальные расходы, расходы на здравоохранение и образование. Причем, подчеркну, что это не просто временные траты, а обязательства на десятилетия вперед. Публичные функции государства резко расширились, все более и более увеличивалась его роль в жизни общества. Поэтому, повторюсь, если государство неспособно бесконечно занимать для финансирования госрасходов, то, конечно, именно налоги являются единственным устойчивым источником финансирования публичных функций государства, вся история налогообложения говорит об этом.

- То есть вы не согласны с тем, что налоги — это скорее инструмент управления инфляцией или, иными словами, регулятор спроса. Цены растут — повышаем налоги, изымаем доходы, снижаем дефицит, охлаждаем спрос. Цены не растут или падают - запускаем механизм в обратном направлении.

- Eсть теория, а есть реальная жизнь. Законопроекты, предполагающие повышение налогов, как правило, долго обсуждаются, медленно и болезненно принимаются и не сразу вступают в силу. К тому моменту, когда парламент примет решение, экономика может уже перегреться и лопнуть. Поэтому изменение налогов вряд ли можно рассматривать всерьез как оперативный инструмент охлаждения спроса. Скорость задействования монетарных инструментов (ставка рефинансирования ЦБ, норма резервирования банков, количественные инструменты), а также время отклика экономики на них гораздо выше, чем у фискальных средств.

В этом контексте налоги могут эффективно выполнять только противоположную, стимулирующую спрос или инвестиции функцию. Когда речь идет о льготах, преференциальных режимах, решение может быть быстрым — парламентское большинство, как правило, голосует "за", а законы в большинстве случаев вступают в силу почти сразу после принятия.