Андрей Дзюба
Предлагаемое изменение статьи 4 Налогового кодекса вызвало дискуссию о границах полномочий Федеральной налоговой службы. Формально речь идёт о корректировке положений, определяющих издание ведомственных правовых актов. Однако за юридическими формулировками стоит принципиальный для предпринимателей вопрос: насколько чётко должны быть разделены функции установления правил налогообложения и контроля за их исполнением. Одни эксперты рассматривают поправки как устранение давно существующего противоречия в законодательстве, другие предупреждают о риске усиления ведомственного влияния на обязанности бизнеса.
По данным «Ведомостей», организация «Опора России» предложила сохранить в НК прямой запрет ФНС издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов, сборов и страховых взносов. Соответствующие обращения глава объединения Александр Калинин направил 22 октября председателю комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрею Макарову и в Минфин. Бизнес также выступил против замены в статье 4 понятия «нормативные правовые акты» более широким понятием «правовые акты». Именно сочетание этих изменений стало главным предметом разногласий.
Дискуссия касается законопроекта, а не уже вступившего в силу расширения полномочий налоговой службы. Как сообщил изданию федеральный чиновник, по результатам обсуждения правительство может отказаться от спорного изменения в предложенной редакции ко второму чтению. Следовательно, окончательные последствия будут зависеть от текста, который получит поддержку законодателей.
Почему бизнес настаивает на сохранении запрета
Для предпринимателей разграничение полномочий между Минфином и ФНС имеет практическое значение. Налогоплательщику необходимо понимать, какие требования непосредственно следуют из закона, какие устанавливаются на основании прямо предусмотренных им полномочий, а какие отражают позицию контролирующего ведомства. Чем менее определённы эти границы, тем сложнее оценивать налоговые обязательства и защищать собственную позицию при проверке.
«Опора России» опасается, что исключение прямого запрета создаст условия для «скрытого нормотворчества», при котором новые требования фактически появляются через ведомственные документы. В таком случае орган, проверяющий исполнение правил, получает больше возможностей влиять на их содержание. По мнению объединения, это повышает риски конфликта интересов и расширения ведомственного усмотрения.
Такие опасения связаны прежде всего с возможным разрывом между формальным статусом документа и его фактической ролью. Предприниматель может столкнуться с ситуацией, когда инспекция предъявляет требование со ссылкой на письмо или методические рекомендации. Даже если обязательность такого документа спорна, отказ следовать изложенной в нём позиции способен привести к разбирательству, которое потребует времени и расходов на юридическое сопровождение. Поэтому для бизнеса важна не только возможность впоследствии оспорить требование, но и предсказуемость работы налоговых органов до возникновения конфликта.
Исторический контекст этой дискуссии напомнил управляющий партнёр Taxadvisor Дмитрий Костальгин. По его оценке, прямое ограничение нормотворческой деятельности налогового ведомства является одной из базовых гарантий прав налогоплательщиков. Эксперт связывает его значение с прежней практикой Госналогслужбы, когда инструкции по расчёту налогов воспринимались как обязательные для бизнеса, в том числе при расхождении с законом. Сегодня спор идёт о том, насколько надёжно законодательство должно исключать возможность подобного подхода.
Почему юристы по-разному оценивают поправки
При этом представление о том, что ФНС сейчас вообще не вправе принимать нормативные акты, было бы неточным. Как поясняет партнёр Kept, руководитель департамента налогового и юридического консультирования Михаил Орлов, за время действия общего запрета законодатель неоднократно поручал налоговой службе урегулировать отдельные вопросы. Такие полномочия реализуются через приказы, которые рассчитаны на неоднократное применение и затрагивают широкий круг участников правоотношений.
Отсюда возникает противоречие между общей формулировкой статьи 4 и специальными положениями самого кодекса: одна норма запрещает издание нормативных актов, другие прямо предусматривают их принятие налоговой службой. В этой логике исключение запрета можно рассматривать как попытку согласовать текст НК с уже существующим механизмом регулирования.
Сходную позицию занимает партнёр МЭФ Legal Вадим Зарипов. По его оценке, фактически действующее правило состоит в том, что ФНС не вправе издавать нормативные акты, если соответствующее полномочие прямо не предусмотрено Налоговым кодексом. Поэтому эксперт рассматривает поправки во взаимосвязи, как приведение формулировок в соответствие с действующей системой.
Это существенное уточнение: само по себе исключение одного запретительного положения ещё не означает предоставления налоговой службе неограниченного права устанавливать любые требования. Для оценки последствий необходимо учитывать всю конструкцию регулирования — основания принятия ведомственных документов, пределы делегированных полномочий и сохраняющиеся ограничения. Вместе с тем именно ясность этих условий становится главным требованием бизнеса. Если изменение действительно носит технический характер, новая редакция должна позволять отличить устранение противоречия от расширения компетенции ведомства.
Старший партнёр «Пепеляев групп» Сергей Савсерис обращает внимание и на другую сторону вопроса. Разделение функций нормативного регулирования, разъяснения законодательства и контроля принципиально важно, поскольку пересекающиеся полномочия ведомств могут приводить к противоречивым позициям. Однако ФНС обладает значительной практической экспертизой и формирует подходы, которыми руководствуются инспекции. Поэтому предпринимателям необходимо знать её мнение по спорным вопросам: единая позиция центрального аппарата может помогать добиваться последовательного применения законодательства на местах.
Таким образом, полезность разъяснений ФНС сама по себе не вызывает сомнений. Проблема возникает там, где разъяснение начинает восприниматься как самостоятельное основание для установления обязанности, не следующей из закона. Для налогоплательщика принципиально, помогает ли ведомственный документ понять существующее требование или фактически создаёт новое.
Что меняет формулировка «правовые акты»
Отдельное беспокойство вызывает предложение заменить в названии и тексте статьи 4 слова «нормативные правовые акты» словами «правовые акты». Второе понятие шире: оно может охватывать документы различной юридической природы. Поэтому спор касается не только объёма полномочий налоговой службы, но и определённости статуса документов, принимаемых в рамках налогового законодательства.
«Опора России» предупреждает, что новая формулировка способна создать предпосылки для расширительного толкования. В частности, объединение опасается ссылок территориальных инспекций на письма и методические рекомендации как на общеобязательные нормы, хотя такие документы не проходили процедур, предусмотренных для соответствующих нормативных актов.
При этом из самой замены терминов не следует автоматически, что любое письмо ФНС станет обязательным для всех налогоплательщиков или что индивидуальный акт приобретёт нормативную силу. Корректнее говорить о риске неопределённости, на который указывают участники обсуждения. Чтобы его устранить, необходимо ясно определить, какие документы охватывает новая редакция, кому они адресованы и какие последствия могут создавать.
Минфин, в свою очередь, объясняет инициативу стремлением установить единообразное требование ко всем актам органов власти, разрабатываемым в соответствии с налоговым законодательством. Представитель министерства подчеркнул, что такие документы не должны получать права изменять или дополнять налоговое законодательство. Таким образом, заявленная позиция ведомства предполагает сохранение этого ограничения. Основной вопрос заключается в том, насколько однозначно оно будет выражено в окончательной редакции и как будет соотноситься с остальными положениями кодекса.
Штрафы, патенты и дивиденды: более широкий спор о налоговой нагрузке
Обращения «Опоры России» не ограничиваются полномочиями ФНС. Объединение также выступило против многократного увеличения штрафов за отдельные налоговые правонарушения. В качестве примера приведено предлагаемое повышение санкции за просрочку сообщения о создании обособленного подразделения с 200 до 121 000 рублей — в 605 раз. По мнению организации, такой рост нельзя объяснить обычной индексацией с учётом инфляции.
С экономической точки зрения спор касается соотношения тяжести нарушения и размера наказания. Для небольшой компании крупный штраф за несвоевременное представление сведений может стать существенной нагрузкой независимо от того, сопровождалось ли нарушение недоплатой налогов. Поэтому оценка подобных изменений требует обсуждения их обоснованности и последствий для предприятий разного масштаба.
Ещё одно замечание касается предусмотренного снижения предельного годового дохода для применения патентной системы налогообложения с 20 млн до 15 млн рублей с 2027 года. В изложенной изданием позиции «Опоры России» ключевой риск связан с последствиями превышения лимита: утратой права на ПСН с начала налогового периода и необходимостью пересчёта обязательств по другому режиму. При невысокой рентабельности такая корректировка способна существенно ухудшить финансовый результат предпринимателя.
Здесь важно различать изменение условий для будущих доходов и ситуацию, когда превышение порога влияет на расчёт обязательств за уже прошедшую часть периода. Во втором случае предпринимателю сложнее заранее учесть налоговую нагрузку в ценах и расходах. Именно поэтому обсуждение лимитов специальных режимов связано не только с величиной порога, но и с механизмом перехода при его превышении.
В части пассивных доходов объединение предложило сохранить для дивидендов налоговых резидентов двухступенчатую шкалу НДФЛ со ставками 13 и 15%, а при отказе от этого варианта — временно ограничить ставку уровнем 18%. Кроме того, организация выступила за сохранение двухступенчатой шкалы для процентов по вкладам и предложила переходный период на 2027–2028 годы для выплат из прибыли, накопленной до 1 января 2027 года.
Экономический смысл последнего предложения состоит в том, чтобы дать собственникам время на адаптацию и снизить стимулы к ускоренному распределению ранее заработанной прибыли. Изменение налогообложения дивидендов влияет на решения о том, какую часть средств оставить в компании, направить на развитие или выплатить участникам. Поэтому переходные положения могут иметь значение не только для личных доходов владельцев, но и для финансовых планов предприятий.
Обсуждение поправок показывает, что для бизнеса предсказуемость налоговой системы определяется одновременно несколькими условиями: понятными пределами полномочий ведомств, определённым статусом их документов, соразмерными санкциями и возможностью заранее оценить последствия изменения режимов. Окончательная оценка инициативы будет зависеть от того, насколько точно эти вопросы окажутся урегулированы в принятом тексте. Для налогоплательщиков принципиально сохранить возможность установить по закону содержание своих обязанностей, не дожидаясь проверки или судебного спора.
Материал подготовлен на основе публикации газеты «Ведомости» - «Бизнес и юристы выразили обеспокоенность возможным расширением полномочий ФНС» - от 27 октября 2026 года.
Оставить комментарий
Для того, чтобы оставить комментарий, авторизуйтесь или зарегистрируйтесь.