Так что же будет рубить «регуляторная гильотина»?

Похоже, тема «регуляторной гильотины» - это надолго. Ранее было рассказано, как все начиналось. История получила развитие, и на новом витке стало ясно: Правительство РФ приняло решение окончательно и бесповоротно – в сфере ДМДК «регуляторной гильотине» быть. Просьба Минфина России о нераспространении механизма «регуляторной гильотины» на сферу государственного федерального пробирного надзора и федеральный государственный контроль при ввозе ДМДК в Российскую Федерацию из государств, не входящих в ЕАЭС, и вывозе из Российской Федерации в государства, не входящие в ЕАЭС, понимания в правительстве не нашла.

Чего, увы, не скажешь про мнение министерства о «нецелесообразности» распространения механизма «регуляторной гильотины» на контроль за выполнением «антиотмывочного» законодательства (противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма или ПОД/ФТ) в сфере ДМДК. Запуск «регуляторной гильотины» в отношении этого вида контроля за сферой ДМДК сегодня, к сожалению, не обсуждается.

На что рассчитывает отраслевое сообщество, что ждет от итогов «гильотины»?

Есть ряд факторов, способных как принести отрасли пользу от «гильотины», но, как ни странно, возможен и вред. Важнейший фактор - определение задач для достижения цели «гильотины» – устранения лишних отраслевых нормативно-правовых актов, чтобы бизнесу стало проще работать. Однако понимание задач, как добиться этой цели, со временем меняется.

Критерием целесообразности сохранения или ликвидации в отраслевой нормативно-правовой базе того или иного обязательного требования по изначальному замыслу должно было стать наличие или отсутствие одобрения старого требования или его изменение до актуального состояния.

Но ведь любое обязательное требование появляется в подзаконном нормативно-правовом акте не на пустом месте, а во исполнение действующего закона, в поддержку всего нормативно-правового регулирования отрасли. И если закон что-то требует, то правительство или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ФОИВ) издают подзаконный акт, содержащий уточненное разъяснение этого обязательного требования, детально раскрывая обстоятельства его применения.

Таким образом, логично реформу контрольно-надзорной деятельности начинать «с головы» - с определения государственной политики в той или иной сфере экономики, и лишь уточнив интересы государства в данной экономической сфере – реформировать, если нужно, отраслевую и не только отраслевую законодательную базу. Т. е. сначала править законы, а лишь потом – менять подзаконные акты.

Иначе может получиться отраслевая беда – если вопрос «как конкретно следует исполнять нормы закона» останется без уточнений в подзаконных нормативно-правовых актах (всевозможных постановлениях, инструкциях, приказах и т.д.), то произвола и фривольных трактовок норм закона при проверках будет только больше, и больше будет штрафов у предпринимателей…

Естественно, чиновники в министерствах (в том числе, разумеется, и в Минфине России) это понимают, и поэтому в рамках «спущенной сверху» «гильотины» планируют едва ли не все обязательные требования, присутствующие в многочисленных подзаконных актах, просто перенести «наверх», в законы. Причем эта идея – достижения прямого действия законов, без использования подзаконных актов – сегодня стала главенствующей, почти самоцелью.

Но чем же тогда будет «гильотина» для сферы ДМДК, где практически нет ни одного действующего нормативно-правового акта времен СССР и РСФСР? Их же в обновленной России переоформили в новые акты еще в 90-е годы. Получается, что в сфере ДМДК, где регуляторная функция государства изначально была запредельная, попросту нечего рубить «гильотиной» - здесь все давно уже «актуализировано»!

Тот оптимизм, с которым отраслевое бизнес-сообщество встретило новость об идеи «регуляторной гильотины», легко может перерасти в скепсис, если станет понятно, что «в сухом остатке» от действия механизма «гильотины» бизнес получит не сокращение обязательных требований, а их перенос в основной отраслевой закон – ФЗ-41 от 12.03.1998 «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (и еще хорошо, если без фактического увеличения объема требований).

Более того, если сегодня штрафы за административные правонарушения отраслевой бизнес получает за нарушение требований подзаконных актов, то после такой «помощи» от «гильотины», штрафы будут выписываться контролерами за нарушение требований уже закона. Нетрудно догадаться – будут ли они выше, или останутся такими же (причем необходимо учитывать, что штрафы, согласно рассматриваемому в Государственной думе законопроекту, могут и так вырасти в десятки раз).

С точки зрения проверяемого, нет разницы, за нарушение документа какого уровня (закона, постановления или ведомственной инструкции и т. д.) он получает административный штраф. Но с позиции выбора размера административного наказания, нарушение норм закона существенно весомее, чем нарушение ведомственной инструкции. Таким образом, просто перенос обязательных требований из ведомственных актов в закон – это есть дальнейшее ужесточение контрольно-надзорной деятельности, которое никак не может пойти на пользу развития сферы ДМДК.

Без полной и окончательной ликвидации значительной части обязательных требований, соблюдение которых неудобно или излишне затратно для участников рынка, но не существенно с позиции несения реальных угроз экономической безопасности государства, в деятельности по обновлению нормативно-правовой базы сферы ДМДК вообще нет никакого позитивного смысла.

Правда, есть точка зрения, что инструкции и прочие подзаконные акты плодят сами чиновники, по своему личному усмотрению, и оттого подзаконная нормативно-правовая база отрасли все время разрастается. Бизнес даже не успевает привыкнуть к старым требованиям, как появляются новые. А вот законы менять – сложно, да и демократических процедур обсуждения, в том числе и с бизнесом, здесь не избежать.

Безусловно, с этой точки зрения, прямые требования закона предпочтительнее, чем подзаконных актов. Но остается вопрос, что для бизнеса хуже – более жесткое наказание за нарушение стабильных требований законов, или менее жесткое наказание за нарушение «вдруг откуда-то появившихся» новых требований подзаконных актов…

Однако если целью «гильотины» является действительно позитивное воздействии на экономику (в чем не приходится сомневаться), то без затрагивания регуляторики, целей государственной политики в каждой из сфер экономики, отраслевых законодательных баз никак не обойтись.

Очевидно, признавая эту необходимость, в утвержденном Председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым «Плане мероприятий (дорожной карте) по реализации механизма «регуляторной гильотины» есть пункт по разработке новой структуры нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений или вида контроля (надзора), подготовка и обсуждение с экспертным и бизнес-сообществом этой новой структуры.

Но вот беда – разработка и публичное обсуждение новой структуры нормативного регулирования должна была начаться в июле, а в конце августа уже завершиться. Понятно, что отставание от дорожной карты в случае со сферой ДМДК, подведомственной Минфину России, объясняется предпринятой министерством неудавшейся попыткой выйти из-под «гильотины». Но по факту – отраслевое бизнес-сообщество лишилось важнейшего этапа «гильотины» - обсуждения структуры регулирования, т. е. обсуждения того, что, собственно, нужно государству от сферы ДМДК в принципе, что целесообразно регулировать государству, а что нужно отдать на откуп нормам Гражданского кодекса РФ.

В итоге Минфин только в самом конце августа прислал в общероссийские общественные структуры предпринимателей документ, содержащий два раздела:

- «Структура нормативного правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении деятельности, связанной с производством, использованием и обращением драгоценных металлов, а также с добычей (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использованием и обращением драгоценных камней (федеральный государственный пробирный надзор)»;

- «Перечень правовых актов и их отдельных частей (приложений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного пробирного надзора».

Если кратко, то на обсуждение бизнеса были предоставлены обоснования проведения будущей регуляторной политики в сфере ДМДК и перечень нормативно-правовых актов, прекратить действие которых (частично или полностью) Минфин оказался готов.

Так вот, «Структура нормативного правового регулирования…» оказалась фактическим обоснованием того, что все очень хорошо в действующем отраслевом государственном регулировании. Все очень разумно, в сфере регулирования ДМДК нет ничего избыточного, ничего менять не требуется.

А по большинству актов из предоставленного Минфином России перечня (23 наименования), основные обязательные требования предполагается просто перенести в Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», чтобы он стал законом прямого действия.

Но отраслевое бизнес-сообщество неоднократно подчеркивало, что в отсутствие каких-либо исключительных свойств объектов контроля (валютный статус ДМДК давно юридически утратили), должен работать общий принцип, согласно которому сила регуляторного воздействия должна быть минимальна. Система регулирования должна быть направлена только на те объекты, в которых могут возникнуть социально значимые риски, и только в пределах этих рисков, и быть нацелена, прежде всего, на снижение рисков причинения ущерба жизни и здоровью людей, а также предотвращение нанесения значительного материального, экологического, социального и иного подобного ущерба государству и обществу в целом.

Регулирующий орган не должен вмешиваться в деятельность предпринимателя произвольно. Контроль за рисками внутрихозяйственной деятельности, коммерческими, управленческими или иными подобными рисками, т. е. теми видами рисков, которые напрямую не оказывают влияния на охраняемые государством ценности, является избыточным.

Очевидно, что несоблюдение обязательных требований Федерального закона ФЗ-41 и его подзаконных актов далеко не всегда является риском «подрыва экономической безопасности государства». Экономические интересы государства заключаются в сфере ДМДК преимущественно в развитии сектора, наращивании добычи, переработки и использования ДМДК, сбора причитающихся налогов от этого оборота, создания рабочих мест гражданам России, обеспечении их доходами.

При этом значительная часть норм ФЗ-41 касается чисто технических аспектов оборота ДМДК, в которых хозяйствующие субъекты связаны не с государством, а с другими хозяйствующими субъектами, либо нормы касаются внутриоперационных процессов одного и того же хозяйствующего субъекта.

Таким образом, нарушение подобных обязательных требований никоим образом не может стать угрозой экономическим интересам государства, а сами нормы могут при их целесообразности введения в гражданско-правовые акты (договоры) устанавливаться между взаимодействующими субъектами. Т. е. если риски от невыполнения большинства обязательных требований и возникают, то эти риски не являются рисками государства. В связи с чем государству нет никакой необходимости вводить такие обязательные требования в принудительном порядке, оставляя их на усмотрение договаривающихся хозяйствующих субъектов или на бизнес-риски отдельно взятого субъекта.

В «сухом остатке» имеем: рабочая группа «регуляторной гильотины» начинает свою работу, однако будет ли возможность не только обсудить вопросы ликвидации устаревших подзаконных НПА (которых в сфере ДМДК, как отмечалось, практически нет), но и как-то повлиять на государственную политику в сфере ДМДК, на сам отраслевой закон – не ясно. А без изменения отраслевой регуляторики в целом механизм «гильотины» в сфере ДМДК лишь перенесет все действующие ныне нормы из подзаконных актов в сам закон. Бороться за то, чтобы обязательные требования не переносились бы в закон, а утрачивали бы силу, можно лишь до тех пор, пока их ликвидация не войдет в противоречие с государственной политикой в сфере ДМДК, заданной и прописанной в самом Федеральном законе ФЗ-41.

И последнее. Не приведет ли отсутствие обсуждений в «гильотине» обязательных требований «антиотмывочного» законодательства ПОД/ФТ к тому, что на фоне сокращения числа обязательных требований пробирного надзора (если сокращение удастся), те же контролеры начнут с утроенной энергией проверять требования ПОД/ФТ?

Владимир Збойков