Рынок ДМДК: «Деловая Россия» подготовила предложения по новому документу Минфина

В целях исполнения п. 3 Плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины» №4714п-П36 от 29 мая 2019 г. Минфин России сформировал документ «Структура нормативного правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении деятельности, связанной с производством, использованием и обращением драгоценных металлов, а также с добычей (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использованием и обращением драгоценных камней (федеральный государственный пробирный надзор)».

Общероссийская общественная организация «Деловая Россия» подготовила для Минфина свои замечания и предложения, краткий обзор которых мы публикуем на нашем сайте.

1. Замечания по концепции нормативно-правового регулирования в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней

Использование термина «ценности» в тексте ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» ФЗ-41 от 12.03.1998 (далее по тексту – Закон) предпочтительно заменить на термин «объекты», так как с 18 июня 2004 г., согласно ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003 N 173-ФЗ, все ДМДК были выведены из перечня валютных ценностей.

Аналогично, является неприемлемым сохранение в Законе упоминания учета неких «особых свойств драгоценных металлов и драгоценных камней», так как смысл их содержания не может быть сформулирован корректно: во всем мире любые драгоценные металлы и драгоценные камни являются просто товаром, ценообразование которого формируется на рыночных условиях. В РФ курс рубля также не привязан к котировкам драгоценных металлов на биржах. Не может быть обоснованием «особых свойств драгоценных металлов и драгоценных камней» и отношение к ним как к «объектам повышенной концентрации стоимости» в силу наличия в обороте массы иных товаров, чья стоимость по отношению к габаритновесовым характеристикам может быть еще более высокой, чем у ДМДК (например, электронные микросхемы), оборот которых, тем не менее, не осуществляется с учетом их «особых свойств».

В отсутствие каких-либо исключительных свойств объектов контроля должен работать общий принцип, согласно которому сила регуляторного воздействия должна быть минимальна. Система регулирования должна быть направлена только на те объекты, в которых могут возникнуть социально значимые риски, и только в пределах этих рисков, и быть нацелена, прежде всего, на снижение рисков причинения ущерба жизни и здоровью людей, а также предотвращение нанесения значительного материального, экологического, социального и иного подобного ущерба государству и обществу в целом.

Регулирующий орган не должен вмешиваться в деятельность предпринимателя произвольно. Контроль за рисками внутрихозяйственной деятельности, коммерческими, управленческими или иными подобными рисками, то есть теми видами рисков, которые напрямую не оказывают влияния на охраняемые государством ценности, является избыточным.

Приведенный в «Структуре...» раздел «Риски, оказывающие воздействие на охраняемые законом ценности, источники их возникновения и способы регулирования рисков» не раскрывает ни сути рисков, ни источников их возникновения. Экономические интересы государства заключаются в сфере ДМДК преимущественно в развитии сектора, наращивании добычи, переработки и использования ДМДК, сбора причитающихся налогов от этого оборота, создания рабочих мест гражданам России, обеспечении доходами их семей. В то же время, значительная часть норм Закона касается чисто технических аспектов оборота ДМДК, в которых хозяйствующие субъекты связаны не с государством, а с другими хозяйствующими субъектами, либо нормы касаются внутриоперационных процессов одного и того же хозяйствующего субъекта.

Таким образом, нарушение подобных обязательных требований никоим образом не может стать угрозой экономических интересов государства, а сами нормы могут при их целесообразности введения устанавливаться в гражданско-правовых актах (договорах) между взаимодействующими субъектами. То есть, если риски от невыполнения большинства обязательных требований и возникают, то они не являются рисками государства. В связи с этим, государству нет никакой необходимости вводить такие обязательные требования в принудительном порядке, оставляя их на усмотрение договаривающихся хозяйствующих субъектов или на бизнес-риски отдельно взятого субъекта.

Необходимо отметить, что Закон имеет ряд существенных структурных недостатков:

• объединяет подотрасли по сферам деятельности (рынки), несопоставимые по объемам оборота, масштабу бизнесов хозяйствующих субъектов, значимости для экономики государства и т.д., причем одни и те же нормы в большинстве случаев распространяются на все эти объекты и субъекты регулирования;

• объединяет существенно разноплановые во всех отношениях объекты (металлы и камни), условно объединенные только теоретически высокой их ценой, и при этом лишь малая часть реально недорогих объектов (драгоценных камней), по формальным признакам (наименованию) подпадающих тем не менее под действие закона, выведена в Законе из-под его действия как «непригодные для изготовления ювелирных изделий»;

• объединяет во многом единой нормативно-правовой базой всю цепочку движения ДМДК от добычи до конечного потребителя, и хотя характер хозяйственной деятельности на разных этапах движения ДМДК имеет важные отличительные особенности, он не учитывается должным образом;

• объединяет компании, действующие исключительно на оптовом рынке с сектором ювелирной торговли - единственной подотраслью, работающей на рынке розничном.

1.1. Замечания по объектам рынка ДМДК в Законе

Финансовые масштабы отдельных секторов сферы ДМДК, объединенные единым Законом, несопоставимы. Так, выручка от реализации алмазов в 2018 г. одной только компанией АЛРОСА составила 4,4 млрд долл., плюс импорт бриллиантов - 70 млн долл., в то время как суммарный объем добычи (около 4 млн долл.) и импорт (7,9 млн долл.) всех прочих драгоценных камней во всех видах в том же году составил около 12 млн долл., то есть всего 0,26% от оборота алмазов. Похожая ситуация наблюдается и в объемах рынков драгоценных металлов. В 2018 г. в России было произведено 314 т золота на сумму порядка 12,8 млрд долл. и 1119 т серебра на сумму порядка 560 млн долл. (всего 4,4% от оборота золота). Производство платины в России в 2018 г. составило более 21 т на сумму порядка 590 млн долл., палладия - более 85 т на сумму порядка 2,7 млрд долл.

Российский рынок ювелирных изделий в 2018 г. в цене сырья имел емкость порядка 1,6 млрд. долл.

Доля в денежном выражении в структуре сводного российского рынка ДМДК, приходящаяся на драгоценные камни за исключением алмазов и бриллиантов (ограненных алмазов) ничтожна и составляет порядка 0,05%. Отсюда следует логичный вывод: затраты государства на администрирование особого контроля и надзора в сфере добычи, производства и оборота драгоценных камней, за исключением алмазов и бриллиантов, не оправдываются фактическими оборотами их рынка.

Таким образом, выглядит логичным преобразование ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в ФЗ «О драгоценных металлах и алмазах», с выводом из-под его регулирования всех драгоценных камней, кроме алмазов. Данная мера вполне закономерна на фоне того, что стоимость алмазов ювелирного качества искусственного происхождения, не являющихся по закону драгоценными камнями, отличается от стоимости аналогичных по характеристикам природных алмазов приблизительно лишь на минус 40%, и при этом их цены многократно превышают стоимость практически любых драгоценных камней, не являющихся алмазами.

С точки зрения финансовой целесообразности распространения пробирного надзора на серебро, также есть большие сомнения. Доля серебра в денежной структуре российского рынка ДМДК также невелика и составляет порядка 2,5%, причем примерно такая доля сохраняется на протяжении десятков лет.

Даже заложенная в Законе теоретическая возможность вывода части камней, относящихся по наименованию к драгоценным, но по факту имеющим невысокую стоимость, подзаконными актами сведена на нет, так как перечень не подпадающих под действие Закона драгоценных камней, «непригодных для изготовления ювелирных изделий», фактически ограничивается отходами производства.

1.2. Замечания по субъектам рынка ДМДК в Законе

В сфере добычи драгоценных металлов и драгоценных камней преобладают очень крупные горные компании, часто являющиеся монополистами в своей сфере деятельности. Так, на долю всего пяти крупнейших компаний (ПАО «Полюс», ОАО «Полиметалл», Kinross Gold, ОАО «ГК Южуралзолото», ГК «Петропавловск») в 2018 г. пришлось более 53% всего добытого в России золота.

На добыче серебра монополизация наблюдается еще выше: пять крупнейших добытчиков (ОАО «Полиметалл», Kinross Gold, Highland Gold Mining, «Амур Золото», Nordgold) добывают 80% серебра в России.

В разные годы порядка 80% российской платины и палладия добывает компания «Норильский никель». А на долю АЛРОСА приходится и вовсе порядка 93% всех добываемых в России алмазов.

Таким образом, на долю всего семи добывающих компаний приходится более 60% оборота российского рынка ДМДК. И совсем иная картина в подотрасли ювелирной, где нет крупных участников рынка, занимающих значительную долю, а общее число субъектов достигает 17 000, причем подавляющее большинство - малые и микро-предприятия. При этом во многом единый подход к регулированию сферы ДМДК создает в определенных случаях проблемы и для крупных, и для малых предприятий отрасли.

Очевидно, что особенности хозяйственной деятельности, включая структуру затрат добывающих компаний не имеют ничего общего со структурой затрат предприятий перерабатывающих, производственных, и тем более - компаний оптовой и розничной торговли. Закон не учитывает должным образом этой специфики.

В качестве предложения, структуру Закона по обязательным требованиям можно было бы выстроить следующим образом:

• раздел обязательных требований при добыче драгоценных металлов;

• раздел обязательных требований при добыче алмазов;

• раздел обязательных требований при обработке, огранке и обороту алмазов;

• раздел обязательных требований при переработке и аффинаже драгоценных металлов;

• раздел обязательных требований при производстве, ремонте и реализации ювелирных изделий из драгоценных металлов;

• раздел обязательных требований при обращении сырьевых драгоценных металлов, включая банковский сектор.

Необходимо отметить, что с введением интегрированной системы прослеживаемости оборота ДМДК (ГИИС ДМДК) любые экономические риски для государства, обусловленные недостаточностью контроля (надзора) за оборотом ДМДК, практически полностью снимаются в цепочке движения ДМДК на этапах от производства до конечного оптового потребителя сырья и розничного потребителя готовых (ювелирных) изделий.

Однако ГИИС ДМДК не в состоянии эффективно закрыть риски, возникающие от момента добычи ДМДК до начала их прослеживаемого движения, так как процесс добычи не предусматривает фиксации предыдущего звена, «отправителя» (им являются недра). Вероятно, именно этот этап движения ДМДК во всей цепочке с введением в строй ГИИС ДМДК и должен являться основной целью контроля и надзора, включая, прежде всего, федеральный государственный пробирный надзор.

Необходимо отметить, что введение в строй ГИИС ДМДК в корне должно изменить всю нормативно-правовую базу сферы ДМДК, так как эта система делает бессмысленными и дублирующими большинство обязательных требований, изложенных в различных актах, и, в то же время, наверняка последует введение новых обязательных требований, предвидеть которые до ее запуска весьма сложно.

Таким образом, итоговая эффективная архитектура нормативно-правового регулирования всей сферы ДМДК, включая подходы к заданию обязательных требований для хозяйствующих в сфере ДМДК субъектов в условиях «цифровизации» контрольнонадзорных функций не может базироваться на прежней нормативной базе и должна создаваться «с нуля».

2. Замечания по предложениям Минфина России в части возможных изменений перечня правовых актов и их отдельных частей (приложений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного пробирного надзора

Как отмечено в разделе V «Структуры...», «Основными нарушениями обязательных требований является несоблюдение <...> требований, предъявляемых к ведению учета и отчетности при осуществлении операций <...> (более 90% выявленных нарушений). К таким требованиям относятся требования, установленные пунктом 7 “Правил учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней № 731”». Следовательно, более 90% ресурсов затрат государства на пробирный надзор приходится не на устранение рисков «подрыва экономической безопасности государства», а на принуждение участников сферы ДМДК соблюдать те правила оформления учета и хранения ДМДК, которые сочло необходимым установить государство, согласившись с авторами текста «Правил учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней № 731».

Понятно, что само по себе нарушение любых правил, если это не привело к негативным последствиям, не может нанести экономический ущерб государству. При этом необходимо учитывать, что каждое обнаруженное пробирным надзором нарушение обязательных требований приводит к штрафу, приносящему оштрафованному участнику рынка не только дополнительные, но и непредвиденные затраты бизнеса. Что в конечном итоге приводит не к развитию, а к спаду предпринимательской активности в сфере ДМДК, а, с учетом увеличения штрафов по КоАП - и к банкротству.

По нашему мнению, предложенный Минфином России перечень возможных изменений в правовых актов и их отдельных частей (приложений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного пробирного надзора, не снимает вышеизложенных проблем, так как практически по каждому из рассмотренных актов предлагается не устранить обязательные требования полностью, а просто перенести данные нормы в тело ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» ФЗ-41 от 12.03.1998 г.